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检察机关做好提起行政公益诉讼工作的探讨

日期: 2017-12-26 来源: 娄底市人民检察院    作者: 袁小安 伍甲群
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<p>  <span lang="EN-US">    </span></p>

<p>  【摘<span lang="EN-US"> </span>要】为加强对国家利益和社会公共利益的保护,全国人大常委会授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,这是检察机关必须要履行的重要职能。笔者结合以往检察工作实际,就检察机关如何做好提起行政公益诉讼工作从四个方面作了一些肤浅的探讨,旨在为检察机关做好这项工作提供一些参考,使检察机关提起行政公益诉讼工作更加科学化和专业化。</p>

<p>  【关键词】检察机关提起行政公益诉讼<span lang="EN-US"> </span>做好提起行政公益诉讼工作的措施和路径</p>

<p>  党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在这个《决定》中明确地提出了<span lang="EN-US">“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督<span lang="EN-US">”</span>,《决定》中提出的这些规定为检察机关提起行政公益诉讼提供了最有力的基本遵循。笔者结合以往检察机关对行政公益诉讼实行法律监督的实践和近两年来试点检察院的试点情况,就检察机关如何做好提起行政公益诉讼工作谈点肤浅的看法。</span></p>

<p>  一、检察机关要做好提起行政公益诉讼工作,必须首先积极主动地做好发现案件线索工作</p>

<p>  <span lang="EN-US">2015</span>年<span lang="EN-US">7月<span lang="EN-US">1</span>日,第十二届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,并明确规定了在北京、内蒙古、吉林等<span lang="EN-US">13</span>个省、区、市开展为期<span lang="EN-US">2</span>年的公益诉讼试点工作,这为检察机关提起行政公益诉讼提供了有力的依据。检察机关作为国家的法律监督机关要做好提起行政公益诉讼工作,首先必须要做好发现案件线索工作,具体来讲要从以下几个方面做起。</span></p>

<p>  一是检察机关要认真做好提起行政公益诉讼工作,必须要积极及时主动地发现案件线索。检察机关要积极主动地做好行政公益诉讼工作,关键的问题是要能够及时主动地发现案件线索,这是检察机关做好提起行政公益诉讼工作的首要前提和基础,也是检察机关认真履行法律监督职责的必然要求。但从当前人民群众的举报情况来看,举报官员贪贿案件线索的较多,而举报在生态环境、资源保护、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的案件线索较少。针对当前人民群众举报案件线索较少的情况,作为检察机关来讲必须要专门指派民事行政检察部门的干警深入到本辖区内找人民群众了解和发现案件线索,要坚决克服过去那种等案上门的<span lang="EN-US">“坐堂办案<span lang="EN-US">”</span>作风。同时,在当前司法体制改革的大背景下,第十二届全国人民代表大会常务委员会专门作出了《关于授权最高人民检察院开展公益诉讼试点的决定》,在这个《决定》中明确地提出了检察机关负有提起行政公益诉讼的职责和权力,这既是全国人大常委会的授权,也是检察机关必须要认真履行的重要职能。因此,从这个意义上来讲检察机关也应积极主动地做好发现案件线索工作,要像以前反贪、反渎部门那样主动<span lang="EN-US">“</span>找米下锅<span lang="EN-US">”</span>,要对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域进行排查摸底,要做到一个单位一个单位地调查摸底,尤其是要注重找周围群众调查了解情况。司法实践也充分证明,检察机关要想获得充足的案源,在很大程度上要靠检察机关自己去深入挖掘,只要检察机关舍得下真功夫费大力气去深入挖掘,其案源就不会枯竭,甚至还会获得非常充足的案源。由此可见,检察机关要切实做好提起行政公益诉讼工作,首要的问题是要保证这方面案源的充足,只有案源充足了才能保证检察机关在提起行政公益诉讼工作中取得成效,使之以检察机关的工作实效切实维护好国家利益和社会公共利益。</span></p>

<p>  <span>二是要积极主动地加大行政公益诉讼宣传力度,让人民群众在知法懂法中自觉地加大举报力度。检察机关要积极主动地做好提起行政公益诉讼工作,第一位的工作是要积极主动
地发动人民群众参与办案,要依靠人民群众的积极举报来发现和挖掘案件线索。从笔者调查了解的情况来看,目前大多数人民群众尤其是农村群众对行政案件线索如何举报还一知半解或全然不知道,造成这种局面的主要原因还是检察机关宣传不够有力所导致的,以致于造成检察机关很少收到人民群众对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的举报案件线索,严重存在<span lang="EN-US">“</span>等米下锅<span lang="EN-US">”</span>的现象。因此,检察机关要有力解决提起行政公益诉讼案源枯竭的问题,必须要积极主动地充分利用电视、广播、微信、报刊、板报、宣传橱窗等多种形式普及提起行政公益诉讼的相关法律知识,让人民群众都知晓如何向检察机关进行举报,使之有力地解决检察机关在这方面案源枯竭的问题。从现实情况来看,行政公益诉讼案件线索还是大量存在的,关键的问题还是在于检察机关自身挖掘这方面案件线索的机制尚不健全完善。由此可见,检察机关要想在提起行政公益诉讼工作中取得成效,在当前情况下必须要加大对这方面的宣传力度,让人民群众在知法懂法中自觉地加大举报力度。同时,作为检察机关民事行政检察部门来讲更要以积极主动的态度深入到人民群众中去开展这方面的广泛宣传,有条件的省、市、县检察院可制成宣传画广泛张贴于城市和农村,让人民群众在通俗易懂中如何进行这方面的举报,使之使检察机关在充足案源的基础上确保提起行政公益诉讼工作取得卓有成效的效果。</span></p>

<p>  三是检察机关要切实加大对举报人的保护力度,使之充分调动人民群众的举报积极性。检察机关提起行政公益诉讼的对象是行政机关,而人民群众举报的行政公益诉讼案件线索也是那些负有监督职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为,是典型的<span lang="EN-US">“民告官<span lang="EN-US">”</span>案件。但从现阶段来看,行政机关仍然是强势群体,而告状的老百姓仍然是一些弱势群体,两者之间的权力反差可谓是天壤之别。近些年来,检察机关为什么收到<span lang="EN-US">“</span>民告官<span lang="EN-US">”</span>的行政案件线索可谓微乎其微,究其根本原因就是有些人民群众害怕官员打击报复而不敢举报。因此,作为检察机关来讲要确保提起行政公益诉讼工作取得成效,有力地确保这方面的案源充足,也必须要充分运用法律手段保护好举报人的合法权益,对打击报复举报人的案件要坚决做到发现一件就要严肃地查处一件,该给予党政纪处分的要坚决督促相关部门给予党政纪处分,该追究刑事责任的要坚决追究刑事责任,以此为举报人撑腰打气,使之以检察机关的有力保护充分调动人民群众的举报积极性,从而使人民群众能够大胆地为检察机关提供这方面的充足案源。同时,作为检察机关来讲还要加强对检察干警的保密教育,防止个别检察干警将举报人透露给对方,对于故意泄密的检察干警也要做到该给予党政纪处分的要坚决给予党政纪处分,该追究刑事责任的也要坚决追究刑事责任。另外,检察机关要确保提起行政公益诉讼有足够的案源,还必须要对人民群众举报行政机关在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等方面违法行使职权或者不作为的行为,作为检察机关来讲也要坚决做到人民群众举报一件就要严肃认真地查办一件,决不可压着不查压着不办,这样也会严重地挫伤人民群众的举报积极性。因此,作为检察机关来讲要有力维护好国家利益和社会公共利益,确保检察机关提起行政公益诉讼工作取得实效,检察机关也必须要以积极主动的态度及时查处人民群众举报的各类行政公益诉讼案件,使之通过检察机关卓有成效的工作促进行政机关依法行政,使行政机关在依法从政依法行政中树立起良好的社会形象。</span></p>

<p>  二、检察机关要做好提起行政公益诉讼工作,必须要从全局理念上搞好调查核实,切实维护好国家利益和社会公共利益的行为</p>

<p>  检察机关要切实做好提起司法行政公益诉讼工作,还必须要牢固树立起一盘棋的全局执法理念,只要是涉及到侵害国家利益和社会公共利益的行为,检察机关都必须要做好调查核实工作,该提起行政公益诉讼的必须要坚决提起行政公益诉讼,具体来讲也要从以下几个方面做起。</p>

<p>  一是检察机关在履行职责中发现属于行政公益诉讼范围的案件线索,经过诉前程序仍然使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态的,检察机关必须要依法提起行政公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关,依法督促行政机关依法行政是宪法和法律赋予检察机关的重要职责,特别是为了加强对国家利益和社会公共利益的有力保护,全国人大常委会又专门作出了授权检察机关在生态环境和资源保护、国有资产保护、国土土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家利益和社会公共利益受到严重侵害时有权提起行政公益诉讼的决定,全国人大常委会专门作出的这一决定为检察机关提起行政公益诉讼提供了可靠的依据。从当前情况来看,生态环境和资源受到严重破坏的现象各地都不同程度地存在,有的甚至还遭到了当地人民群众的强烈谴责,出现的这些问题究其根本原因就是当地负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为所造成的,有的甚至是相关行政机关的有些国家工作人员与之狼狈为奸、沆瀣一气所造成的,从而导致国家利益和社会公共利益受到了严重侵害。由此可见,检察机关要切实维护好国家利益和社会公共利益,对于检察机关各业务部门在履行职责中发现可能属于行政公益诉讼案件范围的案件线索,也必须要以高度的政治责任感和检察职业责任感办理好每一件行政公益诉讼案件,通过诉前先行向相关行政机关发出检察建议拒不纠正违法行为或不履行法定职责,致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态的,检察机关必须要以坚决的态度做到发现一件就要严肃认真地督促一件,通过督促仍不改正的,必须要依法立案和依法提起行政公益诉讼,使之以检察机关的有力监督和依法查处维护好生态环境和保护好国家的资源。</p>

<p>  二是对辖区外群众提供的属于行政公益诉讼案件范围的案件线索,有管辖权的人民检察院应当依法调查核实。有些行政公益诉讼案件涉及的人群相当广泛,它所造成的危害性也相当广泛,不仅危及到国家的利益,而且还危及到外省、市、县社会公众的共同利益,如工厂有毒气体和有毒物质的大量排放等都会引起外省、市、县更多人民群众的深恶痛绝。因此,作为有管辖权的人民检察院来说凡对辖区外群众提供的属于行政公益诉讼范围的案件线索,也必须要以对国家利益和社会公共利益高度负责的担当责任感及时进行调查核实,经过调查核实情况属实的有管辖权的检察机关也必须要以积极主动的态度先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。经过诉前程序,相关行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,致使国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态的,有管辖权的检察机关民事行政检察部门应当及时报请检察长批准决定立案,并要以零容忍的坚决态度提起行政公益诉,以此有力地维护好国家利益和社会公共利益。从以往的司法实践中来看,有的检察机关和民事行政检察部门也严重地存在着地方保护主义或其他各种顾虑的恐惧心理,生怕提起行政公益诉讼会给当地党委政府添乱,会给当地的经济建设带来严重的影响。笔者认为,检察机关以及民事行政检察部门这种担心是多余和没有必要的,相反对辖区外群众提供的案件线索如果压而不办更会激起更多人民群众的极大反感,有的甚至还会导致外省、市、县人民群众大规模群体性上访事件的发生。由此可见,对辖区外群众提供的行政公益诉讼案件线索及时进行调查核实,也是有管辖权的检察院应当积极履行的职责,经调查核实确属严重侵犯国家利益和社会公共利益的行为,有管辖权的检察院也必须要及时地向相关行政机关发出检察建议,经过提出检察建议拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的,有管辖权的检察院应当及时提起行政公益诉讼,使之有力地维护好国家利益和社会公共利益。</p>

<p>  三是对辖区外社会组织和团体提供的属于行政公益诉讼范围的案件线索,有管辖权的检察院更要责无旁贷地调查核实。全国人大常委会在《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中明确地提出了生态环境和资源保护的问题,但从现实情况来看生态环境和资源保护问题往往涉及到跨县、跨市、跨省,例如河流受到严重污染后往往会危害到其他县、市和省份的资源,地域之广危害之大必然会使国家利益和社会公共利益受到严重侵害。因此,作为有管辖权的检察院来说对辖区外社会组织和团体提供的属于行政公益诉讼范围的案件线索更要以高度的政治责任感和检察职业责任感严肃认真地进行调查核实,经调查核实情况属实的也必须要及时向相关行政机关提出检察建议,经督促仍然不纠正违法行为和不履行法定职责的,有管辖权的检察院也必须要毫不手软地提起行政公益诉讼,以此从法律手段上维护好国家利益和社会公共利益。从以往的司法实践中来看,检察机关只要敢于克服害怕给当地党委政府添乱和害怕给当地经济建设带来严重影响的畏惧心理,敢于动真格采取法律手段进行有力施治,行政机关的违法行为和不履行法定职责的行为就会得到有效遏制,依法行政的氛围就会逐渐形成。由此可见,检察机关要有力确保行政公益诉讼工作取得实效,切实有力地保护好生态环境和国家资源,不仅要重视辖区内社会组织和团体提供的属于行政公益诉讼范围的案件线索,而且也要高度重视辖区外社会组织和团体提供的属于行政公益诉讼范围的案件线索,使之以检察机关的严格监督和严格执法切实维护好国家利益和社会公共利益,为建设青山绿水的美丽中国提供有力的法治保障。</p>

<p>  三、检察机关要做好提起行政公益诉讼工作,必须要牢固地树立起多措并举的执法办案理念</p>

<p>  检察机关要做好提起行政公益诉讼工作,切实维护好国家利益和社会公共利益,在应当突出重点的同时也必须要理性地兼顾其他,具体来讲也应从以下几个方面做起。</p>

<p>  一是检察机关必须要牢固地树立起强化公权力保障的理念,使之有力地维护好检察机关提起行政公益诉讼的执法权威。<span lang="EN-US">2015年<span lang="EN-US">12</span>月<span lang="EN-US">16</span>日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第<span lang="EN-US">28</span>条规定<span lang="EN-US">“</span>人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼<span lang="EN-US">”</span>。《实施办法》之所以提出公民、法人和其他社会组织,着重强调了由其他社会组织和团体先行提出行政公益诉讼,检察机关起到督促、支持起诉的作用,这样做主要有两个方面的好处,一方面可以有助于发挥社会组织的作用,另一方面也节省了检察机关的人力、物力和财力。但是从现实情况来看,我国目前社会公益性组织发展还不够充分,依靠社会组织提起行政公益诉讼还比较困难,据有关报刊透露的统计数据来看也充分印证了这一点。截止<span lang="EN-US">2016</span>年<span lang="EN-US">12</span>月底,全国各试点地区检察院共办理督促社会组织或团体先行提起公益诉讼的诉前程序案件<span lang="EN-US">120</span>件,相关社会组织提起公益诉讼<span lang="EN-US">22</span>件占<span lang="EN-US">18.33%</span>,辖区内无符合条件社会组织提起公益诉讼<span lang="EN-US">55</span>件占<span lang="EN-US">45.83%</span>。从以上这些统计数据来看,依靠社会组织提起行政公益诉讼还不能足以维护好国家利益和社会公共利益。因此,在这种情况下作为检察机关来讲应当要更加强调检察机关的主导性作用,检察机关应当尽可能地通过公权力的威力为提起行政公益诉讼开辟道路,尤其在当前公民、法人和其他社会组织由于与其没有直接利害关系,维护国家利益和社会公共利益意识还比较薄弱的情况下,检察机关必须要毫不动摇地牢固树立起强化公权力的保障理念,待检察机关提起行政公益诉讼相对成熟后,再由社会组织等其他主体来提起行政公益诉讼更能发挥其积极作用,到那时便是水到渠成之事,使之共同担责更好地维护好国家利益和社会公共利益。</span></p>

<p>  二是检察机关必须要牢固地树立起刚性判决的执法理念,不断提升检察机关提起行政公益诉讼的执法公信力。检察机关提起行政公益诉讼是依照法律法规而提起诉讼的一项极其严肃的执法活动,其最终目的就是要纠正负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为,使之以检察机关强有力的法律手段或监督力度消除严重侵害国家利益和社会公共利益的行为,并要坚决做到办理一件就要成功一件,使之使法院确认其严重侵害国家利益和社会公共利益行为的判决率达到百分之百。从司法实践中来看,检察机关提起的行政公益诉讼只有通过判决确认负有监督管理职责的行政机关确实存在违法行使职权或者不作为行为,造成了国家利益和社会公共利益受到了严重侵害这样的事实,才能够有助于快速提升检察机关提起行政公益诉讼的公信力和权威性,有助于扩大检察机关提起行政公益诉讼的感召力和示范效应。因此,作为检察机关来讲对已经提起的行政公益诉讼应当要更加注重和强调其判决的刚性作用,因为这样做有其两个方面的好处:一方面能够有力地保障国家利益和社会公共利益,消弥<span lang="EN-US">“公地悲剧<span lang="EN-US">”</span>的存在。另一方面还能有力地监督和制约行政机关依法行政,从而防止国家利益和公共利益受损,使检察机关履行宪法所赋予的法律监督职责日益强化、履职效果更加全面。</span></p>

<p>  三是检察机关必须要牢固树立起依程序办理的执法理念,有力地维护好检察机关的执法权威和执法形象。<span lang="EN-US">2015年<span lang="EN-US">12</span>月<span lang="EN-US">16</span>日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第<span lang="EN-US">40</span>条规定:<span lang="EN-US">“</span>在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院<span lang="EN-US">”</span>。同时,该《办法》第<span lang="EN-US">41</span>条还规定<span lang="EN-US">“</span>经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼<span lang="EN-US">”</span>。《实施办法》中作出的这些规定,是检察机关做好提起行政公益诉讼所必须要遵循的规则,同时也是检察机关消除与负有监督管理职责而违法行使职权或不作为的行政机关隔阂的一种有力措施,它既体现了对违法行使职权或不作为行政机关自己纠错的尊重,也着重强调了检察机关的谦抑性和最后保障性。对于《实施办法》所设置的这一诉前程序,作为检察机关来讲必须要严格遵守并坚决执行。从以往的司法实践和试点检察院的试点情况来看,如果检察机关严重违反程序不仅会受到当事行政机关的质询,而且还会使人民法院尖锐地提出是检察机关严重违法,使检察机关的执法权威和执法形象受到严重损害。因此,检察机关要做好提起行政公益诉讼工作必须要按程序先行对其发出检察建议,如果他们在收到检察建议书一个月内未依法办理也没有书面回复检察院的,并且使国家利益和社会公共利益仍然处于严重侵害状态的,检察机关必须要以零容忍的态度坚决提起行政公益诉讼,使之使国家利益和社会公共不再受到严重侵害。</span></p>

<p>  四、检察机关要做好提起行政公益诉讼工作,必须要严格掌握变更诉讼请求、撤回起诉和提请抗诉等相关规定</p>

<p>  <span lang="EN-US">2015</span>年<span lang="EN-US">12月<span lang="EN-US">16</span>日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第<span lang="EN-US">43</span>条作出了<span lang="EN-US">“</span>人民检察院可以向人民法院提出撤消或者部分撤消违法行政行为,在一定期限内履行法定职责,确认行政行为违法或者无效等诉讼请求的规定<span lang="EN-US">”</span>。同时,该《实施办法》第<span lang="EN-US">49</span>条也作出了<span lang="EN-US">“</span>在行政公益诉讼审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉<span lang="EN-US">”</span>的规定。《实施办法》作出的这些规定,为检察机关做好提起行政公益诉讼工作提供了基本遵循,但要正确处理和执行好这些规定,也必须要从以下几个方面做起。</span></p>

<p>  一是要严格掌握变更诉讼请求的标准,严格防止执行中过宽过松现象的发生。检察机关提起的行政公益诉讼案件,其诉讼对象是在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责违法行使职权或者不作为的行政机关,他们一旦违法行使职权或者有不作为的行为时,检察机关通过诉前程序仍然拒不改正要对其提起行政公益诉讼时,他们往往利用各方面的关系要求检察机关变更诉讼请求。因此,作为检察机关来讲每当遇到这类情形时必须要严格掌握变更诉讼请求的标准,并要深入实地调查核实被告机关是否彻底纠正了违法行为或者依法履行了职责而使检察机关诉讼请求全部实现的,检察机关才可以变更诉讼请求。反之,通过调查核实使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关必须要以零容忍的态度责无旁贷地坚决提起行政公益诉讼,使之通过法律手段有力确保国家利益和社会公共利益不再受到侵害。从司法实践中来看,有的检察机关的民事行政检察部门的个别办案人员当被告机关提出要求变更诉讼请求时便毫无原则地开<span lang="EN-US">“绿灯<span lang="EN-US">”</span>,不去调查核实其侵害行为是否得到了彻底纠正就随意变更了诉讼请求,不仅使国家利益和社会利益没有得到有力的保护,而且还助长了有些负有监督管理职责的行政机关违法行使职权和不作为行为的孽生,使检察机关的执法公信力在人民群众中大打了折扣。因此,检察机关要切实做好提起行政公益诉讼工作,对被告机关提出要求变更诉讼请求时必须要严格掌握标准,其标准就是要保证检察机关的诉讼请求全部实现后方能变更诉讼请求,不能无原则地开<span lang="EN-US">“</span>绿灯<span lang="EN-US">”</span>。同时,对徇私枉法、贪赃枉法的办案人员该问责的要问责,该给予党纪政纪处分的要坚决给予党政纪处分,对构成犯罪的要坚决追究刑事责任,以此有力确保检察机关切实做好提起行政公益诉讼工作,以检察机关的高度责任感和坚定决心维护好国家利益和社会公共利益。</span></p>

<p>  二是要严格掌握撤回起诉标准,不因随意撤回起诉不当而使国家利益和社会公共利益受到严重侵害。对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为行为,对国家利益和社会公共利益所造成的侵害是巨大的,人民群众对此种行为也是极端憎恨的。因此,作为检察机关来讲必须要以高度的政治责任感和检察职业责任感严格把握好撤回起诉标准。从以往的司法实践中来看,检察机关一旦对负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为对其提起行政公益诉讼时,往往千方百计利用各方面的力量要求检察机关撤回起诉。检察机关遇到这种情形时必须要严格掌握撤回起诉标准,其标准也就是要使检察机关的诉讼请求全部实现后方可撤回起诉。笔者在这里要强调提出的是检察机关在拟决定撤诉前,必须要认真调查核实其侵害行为是否完全停止和依法履职已经到位,使国家利益和社会公共利益已经脱离了侵害,这是检察机关拟决定撤诉前应当要履行的职责和应当要切实做好的工作,不能只凭对方的口头说法或一纸空文而随意作出撤回起诉决定。同时,对检察机关诉讼请求全部实现拟决定撤回起诉的,检察机关也应当向法院提出请求判决其原行为违法,宣告原行为的违法状态,以此维护好客观法秩序和法律的公平公正。另外,对违法行为所造成的大规模环境污染,在短时间内不能迅速清除会在一段时间内继续存在,但只要负有监督管理职责的行政机关切实履行了法定职责,行政相对人违法行为已经停止,国家利益和社会公共利益已经脱离了被侵害状态,检察机关如果遇到这类情形也应考虑撤回起诉,不应当一味地强调以结果完全消除为标准,使之有力提升检察机关办理行政公益诉讼案件的专业化水平。</p>

<p>  三是要严格掌握抗诉标准,切实防止国家利益和社会公共利益受到严重侵害。最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第<span lang="EN-US">50条作出了<span lang="EN-US">“</span>地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误,应当向上一级人民法院提出抗诉<span lang="EN-US">”</span>的规定。这一规定也是检察机关为维护好国家利益和社会公共利益所必须要采取的手段,作为检察机关来讲必须要严肃认真地掌握好抗诉标准。笔者认为,检察机关要掌握好抗诉标准,必须要从以下几个方面做起。首先对被告机关收到检察机关的检察建议书后,及时向有关单位发出了整改通知并且书面回复了检察机关,但一直未能有效制止违法行为导致国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态,当检察机关提起行政公益诉讼后,人民法院却以被告机关履行了法定职责为由而作出的错误判决或裁定,检察机关应当理直气壮地向上一级人民法院提出抗诉,作为上一级检察机关来讲也应当理直气壮地支持下级检察机关提出抗诉,以此有力确保国家利益和社会公共利益不再处于受侵害状态。其二是被告机关对侵权人进行行政处罚后,未依法履行后续监督职责也未申请法院强制执行,使国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态,而人民法院也以被告机关采取了处罚措施为由而作出的错误判决、裁定,检察机关也应当以坚决的态度提出抗诉,决不可毫无原则地放弃抗诉权而使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。其三是相关行政机关切实履行了法定职责、行政相对人违法行为已经停止,但其所造成的后果没有完全清除的,如有毒重金属或油料大面积污染土壤或河流一时难以迅速消除的,检察机关遇到这类情形时必须要审慎行事不要轻意地提出抗诉,只要通过诉讼请求法院判决了原行为违法就可以了,不一定要求污染完全清除为结果来对待,使之以检察机关最佳的办案效果实现法律效果、政治效果和社会效果多赢。</span></p>

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责编: 江世炎     审核: 江世炎
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