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关于检察机关案件流程监控工作的调研报告

日期: 2018-11-07 来源: 娄底市人民检察院    作者: 贺 玲
——以湖南省双峰县人民检察院为视角
  案件流程监控,是指对人民检察院正在受理或者办理的案件(包括对控告、举报、申诉、国家赔偿申请材料的处理活动),依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等,对办理程序是否合法、规范、及时、完备,进行实时、动态的监督、提示、防控。目的是为规范司法办案行为,促进公正、高效司法。案件管理部门负责案件流程监控工作的组织协调和具体实施。笔者在案件管理部门从事案件流程监控工作,对本院案件流程监控工作的基本情况、通过开展流程监控发现的常见问题、流程监控工作中存在的难点问题,以及如何开展好流程监控工作等方面展开了调研。

  一、我院开展流程监控的基本情况 

  自2016年7月14日最高人民检察院第十二届检察委员会第五十三次会议通过《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》以来,我院案件管理部门严格按照该规定的要求,开展流程监控工作。采取的方式有个案监督、日常巡查等方式。监控的主要内容,包括对案件受理、强制措施、涉案财物、法律文书、办案期限、诉讼权利保障、对外移送的案卷材料、司法办案风险评估、统一业务应用系统使用、案件信息公开等方面的审核、提示、监督。监控的途径包括,对受理和对外移送的案卷材料进行审核,查阅统一业务应用系统,向办案人员或办案部门核实情况等。2018年1月至9月,我院进行流程监控的案件共238件,并建立了流程监控日志和台账,定期进行了汇总、分析,向相关业务部门通报了情况,有针对性地提出改进工作建议。 

  二、通过开展流程监控发现的常见问题 

  (一)强制措施适用不当 

  《中华人民共和国刑事诉讼法》对于取保候审、监视居住、逮捕的适用条件分别有明确的规定,但办案人员一般沿用公安机关所采取的强制措施种类,很少改变适用强制措施的种类。如公安机关对某犯罪嫌疑人采取的是监视居住,而我们的办案人员在重新办理强制措施时,一般也是办理监视居住,疏忽了监视居住的适用条件,而实际上监视居住的适用条件非常严格,导致本应适用取保候审的,却采取了监视居住。 

  (二)法律文书瑕疵较多 

  一是文书名称、类型等不规范,如去年公诉部门起诉书适用“双检刑诉[2017]**号”,今年使用“双检公诉刑诉[2018]**号”,再如检察意见、检察建议混淆使用,未严格区分两者的区别;二是未严格在统一业务应用系统中制作文书并用印、打印;三是对文书样式中的提示性语言未删除、修改,如文书样式中最后的日期下有字样(印章),有的办案人员未予以删除等。 

  (三)诉讼权利保障未完全到位 

  一是没有全面告知当事人相关诉讼权利义务,如公诉阶段对犯罪嫌疑人既要送达委托辩护人告知书,又要告知犯罪嫌疑权利义务,还要告知审查起诉期限,对被害人要送达被害人权利义务告知书、委托诉讼代理人告知书,办案人员容易遗漏其中某一项或者几项文书;二是容易忽略听取辩护人、被害人及其诉讼代理人意见,或者实际上听取了他们的意见,但是遗漏记载在相应的工作文书中;三是符合指定辩护人的,未及时向法律援助中心发出指定法援通知书;四是未及时告知辩护人、诉讼代理人重大程序性决定,或者告知了但未记载、说明等。 

  (四)司法办案风险评估环节存在漏洞 

  一是系统内未进行风险评估,或者在办案流程中制作了风险评估表,但未将文书入卷;二是在办案流程中制作了风险评估表,但未完善系统上方风险评估标记内的相关内容;三是对存在重大涉检信访或者引发社会矛盾的风险没有及时向控申等部门送达;四是对存在办案风险的案件没有制定、落实相应司法办案风险预警工作预案。 

  (五)统一业务应用系统使用不规范 

  一是案件信息填录不及时、不准确、不完整,如公诉办案人员易忘记填写判决生效日期、侦监承办人易忘记填写不捕是否说理等;二是未依照规定上传电子卷宗,案管中心按月通知办案人员移送内卷制作电子卷宗,但个别办案人员未及时移送制作电子卷宗;三是未按规定适用密钥,如拟制的审批文书上无电子印章签名,或是本该是使用此承办人的电子印章签名,却在承办人意见栏出现了彼办案人员的电子印章签名等;四是案件办结后未及时点击流程结束。 

  (六)案件信息公开被忽视 

  根据案件信息公开的相关规定,案件信息公开包括程序性信息公开、重要案件信息公开、文书公开。而流程监控主要是针对文书是否公开、公开的文书是否符合文书屏蔽的要求等进行监控。按照规定,判决书生效后十日内要将起诉书公开,不起诉决定书在送达相关当事人之后七日内要进行公开,但在开展流程监控过程中,我们发现少数办案人员忽视了文书公开工作,或者是未公开文书,或者是文书公开不及时,又或者是文书公开信息不符合屏蔽的要求等。 

  三、流程监控工作中存在的难点问题 

  (一)部分流程监控权限设置的合理性存疑 

  最高人民检察院的《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》,要求案件管理部门对正在受理或办理的案件进行实时动态的监督、提示防控,这是案件管理部门行使管理职能的重要依据其中对案件流程的管辖审查做出是否属于本院管辖的判断,并将其作为是否受理案件最重要的标准这一受案审查权限的设置,有违案件管理与案件办理相分离的原则由于案件管理部门在受案流程的管辖审查只有形式性审查,根据起诉意见书进行初步判断,而对级别管辖地域管辖的适当性等需要通过阅卷调查才能最终确认,因此客观上对该项审查案件管理部门并不能作出最准确的终局性决定。 

  (二)流程监控的系统设计具有局限性 

  一是同步监督实现难。经过授权的案管部门人员,通过统一应用系统的“个案监督”模块,可以查看案件的办理情况,包括所处的节点,案卡信息以及已入卷的法律文书,但尚未入卷的法律文书却无权查阅,影响到了监控的同步性,以往监控工作中就出现过监控员提醒办案人员系统内未制作某份文书,而办案人员称已制作,实际上是办案人员因工作需要未入卷导致监控员查阅不到。对办案人员来说,文书是否入卷并不影响所在节点的正常运行,办案人员习惯在进入下一节点时被动入卷,案管部门即使发现问题也至少滞后一个诉讼节点,难以实现同步监督。 

  二是持续监督受限。在统一业务应用系统中一旦对案件发起监控,该案件即进入了流程监控案件页面,原案件信息及进展情况无从查看,只能关闭流程监控案件的页面以后,再次设置查询,才能进入原案件查看相关情况。导致监控员在对一个案件进行查阅时,必须一次性对该原案件流程上所存在的问题凭记忆全部记下,才能在流程监控案件页面时顺利完成监控项目、问题的填写,不然需要反复的查询原案件情况并切换流程监控案件页面才能完成。 

  三是反馈纠正形式无标准。因统一业务应用系统关于流程监控存在一定的滞后性,案发部门能够发现和提出纠正的问题大多是已完成的诉讼行为和已经由领导审批入卷的法律文书,而原文书系统已不允许操作纠正,重新制作文书就需要退回节点甚至造成案件超期。同时,业务部门在收到流程监控通知后,以何种方式整改纠正没有统一的规范,造成办案人员无所适从,不知也不会将反馈纠正情况体现于统一业务应用系统。 

  (三)虽有信息技术手段为依托,但流程监控仍需投入大量的人力 

  统一业务应用系统的设计和运行依靠强有力的信息技术支持,但是现有信息技术手段也有其瓶颈,使流程监控仍需消耗大量人力,要求案件管理部门对办案流程进行全程同步实时动态监控检察机关所涉及的案件种类繁多,每一个部门内部又存在多种案件类型,每一个案件又可能存在多个诉讼节点,案件的办理每时每刻都处于动态变化之中,十分复杂对此,即便设置专人专岗,并利用现有主要信息技术载体——检察机关统一业务应用系统进行监控,但困于系统智能化水平有限,仍然需投入大量人工运用日志图表台账进行标记提示反馈整改 

  (四)案件质量管理与检察业务考评体系之间缺乏有效衔接 

  案件流程监控与案件质量评查是案件流程管理中案件质量管理的重要环节,监控纠错与检查评价必然会反映个案办理质量的优劣和具体办案人员执法办案水平的高低由于当前检察业务考评工作仍在不断摸索,检察官业绩评价体系和司法档案制度尚未成型,缺乏与案件质量管理的有效衔接,案件质量管理对案对人的监督评价结果不能直接为检察业务考评所用,且缺少相应的奖惩机制和追责力度,不易于发挥办案人员提高办案责任意识的积极性,容易造成监督管理后的意见反馈整改不到位,效果不明显,不利于办案质量整体水平的提高 

  四、如何开展好流程监控工作 

  (一)加强教育管理,促进办案人员主动接受监督 

  一是加强办案人员和监控员的教育培训。无论是办案人员还是监控员,既要懂实体,又要懂程序,才能办理好案件,监控好案件。可以采取集中学习和自主学习相结合,既要培训、自学实体内容如刑法中的犯罪构成要件,又要学习刑诉法中的流程细节,避免出现案件实体和程序错误 

  二是监控员要从统计分析角度给办案人员提出具有可操作性的建议。如我们的监控员在流程监控中发现办案人员有操作不当的地方,要及时提醒办案人员改正,对办案人员常出现的错误进行统计分析,用数据告诉办案人员其失误出现的频率,并给出可行性建议。 

  三是促进办案人员要树立主动接受监督的意识案卡填录虽然会导致工作量的增多,但为了办案的规范,以及方便以后收集资料方便快捷,同时也是为了保护办案人员本身,全面客观细致填录案件信息,是非常有必要的。 

  (二)细化操作规程,将监控情况纳入案件质量评估考核 

  《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》第二十条规定案件流程监控情况应当纳入检察人员司法档案,作为检察人员业绩评价等方面的重要依据,但是缺乏进一步的可操作性细则。建议将原来设定的考核指标具体划分为案件办理数量质量效率效果,然后将流程监控结果纳入案件办理质量中。 

  (三)统一案卡必填项与监控项,避免漏填关键办案信息 

  检察机关统一业务应用系统为适用司法体制改革,在逐步的升级、完善其系统设置,比如从实现员额检察官制度之前的行政审批权限设置到目前的员额检察官权限设置,已经有很大的进步,但系统内目前权限仍有上千个,法律文书也至少有上千份,对应需要填录的案卡项也有很多项,而对于每一项都要求办案人员做到准确无误的填写,显然难度很大,若能统一办案人的必填项与流程监控员的监控项,势必就能避免遗漏填录案卡中的关键信息和数据 

  (四)加强部门协调配合,促进办案质效提升 

  流程监控工作以案管管理部门为主,各业务部门和技术部门也要协调配合,才能充分运用检察机关统一业务应用系统,对正在办理的案件进行全程动态监督,坚持全面监控与重点信息重点环节重点监控相结合,对检察机关统一业务应用系统内所有案件的案卡信息流程节点法律文书的制作案件办理期限等具体情况进行系统性地监督,同时也要重点对系统要求的必填项,如案件是否涉黑、涉恶等进行重点留意与监督,发现问题及时与办案人员沟通同时,要充分利用流程监控结果,统计分析流程监控台账,制作成办案人员具体个人的司法档案和各类案卡填录的易错点,以此促进办案人员的办案质量和效率。



责编: 江世炎     审核: 江世炎
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