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基层检察院深化司法体制改革的几点思考

日期: 2018-01-26 来源: 娄底市人民检察院    作者: 袁小安 谭 婵
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<p>  【摘要】深入开展司法体制改革是党中央在新形势下做出的战略决策。检察改革势在必行,基层检察院建设是做好全部检察工作的基础,在加强基层院建设中积极稳妥地推进检察改革,又以改革的成效促进基层院的建设,既是事关检察事业跨世纪发展的重大战略性问题,又是我们当前必须大力加强的重点工作。</p>

<p>  【关键词】基层检察院 司法体制改革问题思考</p>

<p>  习近平总书记在党的十九大报告中深刻指出:“深化机构和行政体制改革,统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法。转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。党的十七大提出关于推进司法改革,实现依法治国方略的战略实施,这是新时期强化司法工作的新的里程碑。同样,检察改革势在必行,基层检察院建设是做好全部检察工作的基础,在加强基层院建设中积极稳妥地推进检察改革,又以改革的成效促进基层院的建设,既是事关检察事业跨世纪发展的重大战略性问题,又是我们当前必须大力加强的重点工作。当前,检察工作面临司法体制改革、诉讼制度改革等多重改革,涉及检察业务、检察队伍、检察管理、检务保障等各个方面,这些改革,关乎检察工作未来发展方向。笔者认为,如何深化改革,推动检察工作创新发展应当从以下七个方面着手进行。</p>

<p>  一、深化改革必须以党的十九大会议精神为引领学思践悟</p>

<p>  十九大精神是做好当前和今后一个时期各项工作的根本遵循,必须以十九大精神为统领,有效推进、持续深化司法体制改革和相关改革,努力开创新时代检察工作新局面。一要从深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想中提高推动改革的能力。检察机关要在前一段学习贯彻十九大精神的基础上,按照<span lang="EN-US">“学懂、弄通、做实<span lang="EN-US">”</span>要求,坚持个人自学与组织推动相结合,继续深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想,认真学习八个明确、十四条方略以及十九大确定的任务书、路线图、时间表,尤其要深刻领会坚持全面依法治国、深化司法体制改革等部署要求。二要从社会主要矛盾变化中增强深化改革的动力。社会主要矛盾转变为<span lang="EN-US">“</span>人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾<span lang="EN-US">”</span>之后,人民群众的司法需求也必然随之发生变化,由主要对财产权、人身权保护的期待,向人格保护、更有尊严地生活转变,向寻求获得感、幸福感转变。群众需求层次提高,司法产品供给也要从低层次向高层次转变。要适应这种新形势新要求,就必须深化司法体制改革、转变检察工作方式,只有这样才能更好满足人民在民主、法治、公平等方面日益增长的新需求。三要从十九大部署中明确改革任务。十九大报告明确提出,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义;深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会;等等。要对怎样深化司法体制综合配套改革、如何有效落实司法责任制等工作提高认识,注意充分发挥主观能动性,研究采取有针对性的落实措施。</span></p>

<p>  要进一步扎实有序抓好规范司法行为专项整治活动,真正把全面从严治检的要求落到实处。要进一步深入排查不规范司法的突出问题。继续坚持问题导向,通过自我排查、上级督导、开门排查等方式,进一步把问题查实找准。特别是要按照曹建明检察长提出的要求,牢牢把握人民是否满意这一根本标准,认真听取人大代表、政协委员、律师的意见建议,排查司法办案不规范的顽症,坚决纠正整改,增强司法公信力。要坚持边查边改,把专项整治工作的整改环节与学习贯彻落实党的十九大会议精神、“两学一做”学习教育常态化制度化和司法体制改革活动结合起来,真正在整改落实上动真碰硬。要建立健全长效工作机制,针对发现的问题,深入剖析制度缺失和漏洞,及时制定完善相应规定制度,从源头上防止司法不规范行为的发生。</p>

<p>  二、深化改革必须与推进基层检察院机构整合同步进行</p>

<p>  检察权构成的多元化,客观上要求检察机关设置多个内设机构,检察机关“上下一体”的领导体制,要求下级检察院比照上级检察院对应设置内设机构。近年来,随着检察机关法律监督职能的延伸,内设机构的数量不断攀升,导致办案力量不断被“稀释”。实行人员分类改革后,这种情况更为严重,根据检察官员额不超过本院中央政法编制<span lang="EN-US">39%的规定,检察官数量明显减少,更加无法保证每个业务机构都保留有检察官。因此,推进司法改革,建立办案组织,落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制,必须首先对基层检察院的机构进行整合,按照有利于强化法律监督的原则,对职能相近或相关联的内设机构进行适当撤并,并且根据地方经济社会发展情况、区域面积、人员编制、办案数量等因素,合理确定基层检察院内设机构数量,统一内设机构称谓、职能范围,为落实司法责任制创造条件、打好基础。建议在修改《人民检察院组织法》时,对各级检察院设置内设机构的数量、职能、称谓作出明确规定。</span></p>

<p>  与此同时,要适当提高基层检察院内设机构的规格。目前,县(市、区)检察院中,内设机构的级别大部分核定为股级,而作为被检察机关监督对象的县级公安机关科、所、队等内设机构的规格均为科级,市检察院驻监狱检察室为科级建制,而监狱为处级建制,县检察院驻看守所检察室为股级,而县级公安局看守所为正科级建制,这种监督者与被监督者的级别落差,极易导致驻(监)所检察室依附(监)所的现象,弱化了检察机关的法律监督职能,不利于检察职能的有效发挥。建议上级有关部门全面了解掌握基层检察院的实际情况,从夯实基层基础、加强基层政权建设的高度,搞好顶层设计,按照对等监督的原则,适当提高基层检察院内设机构的规格。去行政化是新一轮司法体制改革的重要内容之一,但是,司法改革必须充分考虑检察权构成的特殊性问题,有些检察权的行政属性比较明显,提高内设机构的行政级别,有利于强化法律监督职能,增强法律监督的权威性。</p>

<p>  与此同时,还要适当提高基层检察官的待遇。根据中央关于司法体制改革的总体部署,改革完成后,初任检察官必须在基层检察院任职,省、市检察院的检察官,采取逐级遴选的方式,从下一级检察院选拔,一般不得直接招录检察官。而根据湖南省目前的实际情况,基层检察院检察官断档、人才流失的现象比较严重,以新化县院为例,近几年来,检察人员流失严重,多达<span lang="EN-US">29人,而且大多数为<span lang="EN-US">35</span>岁以下的青年检察官。究其原因,主要是基层检察官职级待遇偏低,发展空间有限,实行改革后,办案检察官的责任加大。一方面,一些贫困偏远地区检察院补充招录人员遇“冷”,一些岗位因报名人数不达最低限而无法招录,另一方面,新补充录用的人员未达最低服务期限即离职。如果任凭这种现象发生下去,不仅基层检察院会发生检察官青黄不接的现象,而且省、市检察院补充检察官将会出现无人可选的现象,对检察事业的长远发展带来不利影响。建议上级有关部门充分考虑这一实际情况,适当提高基层检察官等级和高等级检察官的比例,提高基层检察官福利待遇,切实采取有效的措施,努力营造一个拴心留人的环境,以此稳定基层检察官队伍。</span></p>

<p>  三、深化改革必须提振精气神抓住重点</p>

<p>  要全面、发展地看待改革,更好地理解改革、融入改革、适应改革。一要认清全面改革的大势。改革是当前时代的鲜明主题。放眼全局,政府改革也好、司法体制改革也好,都是国家治理体系、治理能力现代化的需要,要善于站在国家全局的角度来看问题。二要认清社会监督越来越强的大势。随着新时代社会经济的不断发展,人民群众行使知情权、参与权、表达权、监督权的热情日益高涨,同时,整个社会环境变得越来越公开透明、信息传播越来越快,对公权力的规范行使提出了更高要求,特别是执纪执法和司法部门更是关注和监督的焦点,必须老老实实办事,规规矩矩用权,严格依法办事。三要认清从严治党越来越严的大势。十九大强调要坚定不移全面从严治党。前不久,中央政治局颁布了贯彻落实中央八项规定实施细则,规矩之细、标准之高、要求之严前所未有。这些都传递出全面从严治党只会越来越严的强烈信号。可以预见,随着全面从严治党各项措施的落实,党风政风将持续好转,必然促进国家治理体系不断完善,国家机关都在法律范围内行使权力、开展工作、接受监督,促使公权力更好地为人民服务。</p>

<p>  要始终坚持以司法办案为中心,更加全面有效地履行好法律监督职能。要进一步突出检察业务工作的重要地位,下更大气力把司法办案工作抓紧抓实抓出成效。要扎实开展预防调查、典型案例剖析、警示教育等工作,促进从源头上预防职务犯罪发生。要进一步加强司法为民工作,密切关注民生领域犯罪的新动向,强化与法院、公安等部门的协作配合,依法严厉打击黑恶势力犯罪、多发性侵财犯罪等犯罪活动,保障人民群众生命财产安全。要进一步强化诉讼活动法律监督和行政执法行为监督工作,积极推进以审判为中心的诉讼制度改革,加快推进建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议制度,严格落实疑罪从无、非法证据排除规则,确保检察机关的侦查、审查逮捕和审查起诉经得起庭审的检验,坚守防止冤假错案的底线。积极稳妥推进行政检察工作,探索开展检察机关提起公益诉讼工作,促进依法行政。</p>

<p>  四、深化改革必须主动谋划靠前工作</p>

<p>  在深化司法体制改革中,我们要根据改革的精神,主动谋划,积极做好各项工作。一要善于从宏观上主动思考谋划。十九大作出的一系列重要部署,对党和国家工作提出了许多新要求。检察机关尤其是检察长要认真研究如何以十九大精神统领检察工作,如何坚决维护党中央权威和集中统一领导,如何贯彻新发展理念更好地服务保障经济社会发展,如何坚持以人民为中心的发展思想更好地保障和改善民生等重大命题。二要从履职上思考角色担当。检察机关要做公正司法的示范者。比如,审查逮捕起诉是检察机关的硬任务,担当好这些职责,就是要集中精力办理好检察环节的每一个具体案件,同时,要更好地落实司法办案三个层次目标要求,让当事人和相关机关信服、认可。要做公平正义的守护者。法律监督是检察机关的主责。随着改革的不断深入,检察机关要更加突出法律监督主责主业,更加注重监督的质量和效果。要做公共利益的代表者。由法律监督的属性所决定,检察机关无论是打击犯罪,还是履行监督职责,维护的都是国家利益和社会公共利益。公益诉讼已经成为检察职能的重要组成部分。要切实把公益诉讼工作摆在重要位置,严格把握提起公益诉讼的原则要求,积极闯路子、抓亮点、树口碑。三要在方法上积极探索创新。改革目标、任务已经明确,如何确保落实落地,需要检察机关主动从制度、方法、措施、手段上探索创新,确保新的检察管理模式、权力运行模式有序衔接、顺利运转。比如,信息化智能技术的运用,既是推动检察工作提升层次水平的重要引擎,又是深化改革的重要内容,要主动配合政法大数据平台建设,加快智慧检务建设步伐,尽早实现这些智能手段在侦监、公诉、民行检察等业务上的应用,增强法律监督能力、提升检察工作质效。</p>

<p>  五、深化改革必须强化担当带好队伍</p>

<p>  推动各项检察工作创新发展,人是关键因素。越是关键时期、敏感节点,越要注重抓班子、带队伍。一要有改革的担当。在各项改革任务叠加推进的重要节点,有什么样的思想认识、工作作风,就会有什么样的改革成效。各级领导干部一定要站位全局、坚定信心,按照中央省委和最高检统一部署,结合本地本单位实际,直面困难和棘手问题,积极主动地沟通协调、争取支持,创造性地推动改革,真正把各项改革任务落到实处。二要有改革的能力。各级检察院党组要进一步提高观大势、谋全局的能力,主动谋划推动改革,当好<span lang="EN-US">“主心骨<span lang="EN-US">”</span>。检察机关各级领导干部特别是各级检察院班子成员要着力增强直接办案的能力、运用信息化等办公办案新手段的能力。要结合分类管理改革,注重培养检察人员的专业能力、专业精神,建设高素质专业化检察队伍,为改革顺利推进提供能力保障。三要有改革的廉洁素养。队伍建设是个永恒主题,特别是当前,越是改革越需要强调队伍素质、越需要强调纪律作风。要落实全面从严治党要求,坚持<span lang="EN-US">“</span>抓党建、带队建、促业务、强公信<span lang="EN-US">”</span>工作思路,认真组织开展<span lang="EN-US">“</span>牢记初心、不忘使命<span lang="EN-US">”</span>主题教育,严格落实党建责任制和意识形态工作责任制,落实<span lang="EN-US">“</span>两个责任<span lang="EN-US">”</span>,用好<span lang="EN-US">“</span>四种形态<span lang="EN-US">”</span>,坚持抓好自身反腐败工作,为检察机关深化改革提供强有力纪律保证。</span></p>

<p>  改革势在必行,每一名干警都是改革的参与者,改革就是给大家创造提供施展才华的舞台,要将这一思想灌输到每名干警头脑中,变为自觉行动而积极投入参与改革当中,向改革要警力、要素质、要战斗力,用改革来破旧立新,建立新的管理机制,要工作效率,这应当是目前条件下开展工作的出发点和落脚点。唯有此才能保证改革的科学性和实效性,唯有此才能使改革成为形成动力、创造活力的源泉。与此同时,要更新观念,如果检察人员尤其是领导的观念没有更新,仍然以原来的思维定式和思想观念来领导和实践改革,那么一切改革措施都可能是穿新鞋走老路。在贯彻十九大精神的同时,做为基层院在落实中首先要明确新的重点,避免盲目决策,检察机关是人民民主专政的法律监督机关,其性质、任务、职责确定了其工作的法律性、严肃性、规范性,容不得半点失误,眉毛胡子一起抓,贪大跟风,势必造成混乱局面,而影响工作,有悖于检察改革的目的。做为决策者,应当树立<span lang="EN-US">“有所为、有所不为<span lang="EN-US">”</span>的思想,要明确在基层院检察改革中,在新的历史时期,哪些是应当积极推进落实的,哪些改革属于全局性的基层院力所不能及的,譬如组织体系、人员分类管理等等。在具体操作中,应当择其重点项目,在队伍建设、业务建设、管理机制方面整体推进,采取力所能及的改革项目,并要求在具体实施过程中显现出较好的效果,基本达到预期目的,避免手足无措或无所事事。</span></p>

<p>  六、深化改革必须因地制宜科学规划</p>

<p>  检察改革势在必行,要有改革的紧迫感、使命感,以认真积极的态度落实上级的改革部署,同时也要结合本地区、本单位的实际情况和特点,认真分析实际情况,兴利除弊,必须把存在的问题分析透彻,实施切实可行的改革措施。这就要求我们应根据各地工作地理实际,慎重行事,决不能搞<span lang="EN-US">“一刀切<span lang="EN-US">”</span>,比如在用人机制上,也同样基于各院实际,是实行竞争上岗还是中层干部业务骨干轮岗交流,主要看能否增强干警忧患意识、能上能下意识,同时能提高整体综合素质,为优中选优创造条件,从而保证尽最大可能地彻底摈除<span lang="EN-US">“</span>矮子里面选将军<span lang="EN-US">”</span>的不良循环。</span></p>

<p>  在改革中要注意借鉴和吸取他方的好经验、好做法以及教训,以稳妥的心态、务实的作风,可行的措施,先易后难,成熟一项,改革一项,循序渐进,稳步推进,每年解决一些突出问题,逐步扩大改革成果。当前就应当在高检院提出的六项改革中逐步探索,以求得工作效率的提高。当然在借鉴的基础上也要克服等、看、靠的思想,在实践中大胆探索切实有效的措施,既要有新意、有特色,又要切实可行。比如北京海淀区检察院试行的普通程序简易审,他们是在每年办理几千件案件的过程中不断探索和摸索的经验,在具体实践中,应进行创新和有所改进,同时在工作中,我们坚持从量化管理到各项制度规范化管理,对干警的业务能力、知识结构、等综合测评,并将结果做为选拔、培养、使用干部借鉴资料之一。</p>

<p>  对于落实检察改革,要有积极的行动,也要有认真踏实的作风,每项改革措施,要经历借鉴、酝酿、草案、征求意见、民主决策、试行和最终确定这么一个过程。还要对轻重缓急、条件、时机是否成熟、出台以后的效果、能否履行等综合考虑,当然也不是要求每一项举措都能达到完美的效果,需要在试行中加以修正,但总的方向和目标不能有偏差和失误,所修正的应该是枝节而不是主杆。尤其在用人机制的改革上,更应谨慎,执行上更要严格,如有失误,会挫伤积极性,要综合分析队伍的现状,干警综合素质的摸底对比等,判断用人机制改革的时机是否成熟,条件是否基本具备,如果盲目草率实行,可能会产生负效应,带来消极负面的影响。在推行主诉检察办案责任制中,既保持主诉检察官办案责任的初衷,又结合实际情况,制定出实施办法,民主讨论,集体决策。比如在确立主诉检察官办案权限方面,要体现主诉检察官办案的精神,也不能搞照搬硬套,在综合考虑主诉检察官的素质,监督制约是否完善有力等,明确并限制一些难以把握的权限,创造一个适应的过程,在试行当中成熟了,逐步放开,任何草率决策都是十分有害的。</p>

<p>  七、深化改革必须据实以求保持清醒 </p>

<p>  任何一项改革措施,都应当考虑出台这项措施要达到什么目的,实现什么目标,遇到什么困难,同时要把是否发挥了应有的效率做为该项改革成功与否的重要标准,检察改革不同于其他经济行业的改革,要坚决防止出现不讲求实际,盲目跟风或者把改革当做是<span lang="EN-US">“赶时髦<span lang="EN-US">”</span>、<span lang="EN-US">“</span>玩政绩<span lang="EN-US">”</span>,是大势所趋,不得已而为之,全盘照抄,生搬硬套。还要切忌急功近利,为改革而改革,搞形式主义,要实事求是,把效率放在第一位,这个效率包括法律效率、社会效率和经济效率。检察改革是实实在在的事业,需要脚踏实地,调查研究、注重效率,采取适宜的改革,方能达到改革的目标。</span></p>

<p>  做为基层检察院党组,要始终保持清醒的头脑,观察分析借鉴能为自我所用的好经验。当前,理论界在司法改革讨论中,众说纷纭,有些甚至对检察机关法律监督地位、工作性质和任务提出有悖于<span lang="EN-US">“四项基本原则<span lang="EN-US">”</span>精神的意见。在现实中,也有一些地方出现不切合实际<span lang="EN-US">“</span>出风头<span lang="EN-US">”</span>的不良做法,因此,我们要善于发现判断在改革深化当中夹杂的一些不和谐音,避免思想波动而误导,始终以高检院加强基层院建设意见及检察改革要遵循的<span lang="EN-US">“</span>五个有利于<span lang="EN-US">”</span>原则来确定改革的目标、措施,判断改革的实效,引导干警以正确的心态适应改革带来的调整和变化<span lang="EN-US">,</span>确保司法体制改革期间“思想不乱、队伍不散、工作不断”。</span></p></div></div>

责编:     审核: 江世炎
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